"La velocidad con la que se están desenvolviendo los cambios regulatorios en el sector eléctrico y la intensidad de la discusión reciente sobre las medidas regulatorias que se van adoptando no facilitan disponer de un adecuado marco de reflexión y valoración que pondere los objetivos a cumplir, en el corto y en el largo plazo, los instrumentos que se despliegan para su cumplimiento y sus posibles consecuencias". Esta es una de las principales conclusiones del último estudio de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (@socialfedea) sobre las nuevas medidas de choque para bajar el precio de la electricidad tomadas por el Gobierno, que se debatirán este jueves en el Congreso.
En concreto, el profesor Diego Rodríguez (UCM y Fedea) manifiesta en el estudio una "cierta inquietud" ante los posibles efectos indeseados de la nueva regulación eléctrica del Real Decreto-ley 17/2021, aprobado por el Gobierno el 14 de septiembre que incluye un conjunto de medidas urgentes para mitigar el impacto de la escalada del precio del gas natural que están generando una fuerte polémica. La nueva regulación está en su opinión, diseñada "con excesiva premura e insuficiente reflexión", lo que provoca según el experto "incertidumbre entre los participantes en el mercado eléctrico".
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— Fedea (@socialfedea) October 13, 2021
No cumple con las "revisiones habituales"
Según el documento, prueba de tal premura es que la norma se ha adoptado sin los informes habituales de las instituciones competentes (CNMC y Consejo de Estado) y ha requerido una aclaración posterior por parte del Ministerio que, de hecho, introduce elementos no contemplados en el texto original.
Entre las medidas que incorpora el decreto destacan la introducción de un mecanismo de minoración de ingresos aplicable a las empresas generadoras que busca mitigar la traslación de los mayores precios del gas al precio de la electricidad y el establecimiento de nuevas subastas de energía a plazo. La primera de estas medidas, según el documento, está estrechamente conectada con el Proyecto de ley para la minoración de ingresos vinculados a los derechos de emisión de CO2, actualmente en tramitación parlamentaria.
Ingresos superiores a los previstos
Según las estimaciones del autor, los mecanismos de minoración asociados a los precios del gas natural y de los derechos de emisión de CO2 podrían generar, en su configuración actual, unos ingresos muy superiores a los previstos inicialmente.
En el caso de la minoración por el precio del gas, una estimación conservadora situaría los ingresos para el sistema eléctrico en torno a los 3.600 millones de euros, unos 1.000 millones por encima de la estimación inicial, mientras que en el caso del gas, los ingresos anuales podrían situarse sobre los 800 millones de euros, frente a los 650 inicialmente previstos. Esta mayor recaudación podría incluso generar el paradójico resultado de que el ejercicio en curso se cerrase con un superávit en el sistema de ingresos y costes regulados.
En relación con la corrección por el precio del CO2, en el trabajo se defiende la conveniencia de revisar al alza el nivel de referencia establecido en el decreto (20,67 euros por tonelada de CO2), al menos para las centrales nucleares, con el fin de acercarlo a los precios esperados en el momento en el que se solicitó la renovación de la licencia de operación de estas centrales, que según el propio Ministerio para la Transición Ecológica se situaban en torno a los 35 euros para 2030.
Dudas sobre la propuesta del precio del gas
En lo relativo al precio del gas, el trabajo cuestiona que la minoración de rentas deba extenderse a la energía vendida fuera del mercado diario, como en principio se argumenta en el decreto, aunque luego se introduzcan ciertas correcciones. Así, indica que ante lo inesperado del cambio regulatorio, es difícil pensar que la energía vendida a plazo haya podido internalizar el coste de oportunidad de venderla en el mercado diario. "Más bien, existe un riesgo elevado de retirar a aquellos generadores que han vendido a plazo antes de la promulgación del decreto unos ingresos que estos realmente no han percibido", adiverte.
También se cuestiona en el trabajo la decisión de penalizar a efectos del cálculo de la minoración a los contratos a plazo firmados con empresas del mismo grupo empresarial. Esta práctica, no contemplada en el Real Decreto-ley, sino en la nota aclaratoria, podría considerarse "discriminatoria" por establecer un tratamiento asimétrico, no justificado en la norma propuesta por una posición de dominancia en el mercado.
Distorsiones
En el trabajo se detallan también otras distorsiones generadas por la regulación propuesta para la minoración de ingresos asociados al precio del gas. Entre ellas está la posibilidad de que algunos generadores renovables eólicos sean desplazados fuera del mercado casado, o la creación de incentivos para reducir la generación hidroeléctrica en las semanas o meses previos a la finalización de la minoración temporal de ingresos. Más inciertos resultan los posibles efectos a largo plazo a través de las decisiones de inversión de las empresas.
Finalmente, se sugiere que, dado que la corrección por el precio del gas se fundamenta en el exceso de retribución obtenida por las instalaciones inframarginales no emisoras, convendría contemplar una extracción de rentas más ortodoxa, en línea con las propuestas realizadas para establecer un 'windfall profit tax' a las actividades petrolíferas en Estados Unidos en la década de los 2000.
Propuestas
En esta línea, sugiere que podría establecerse un recargo extraordinario en el Impuesto de Sociedades sobre el incremento de los beneficios de generadoras y comercializadoras realmente observado en relación con un período reciente, eliminando así la necesidad de tratar de aproximar las ganancias sobrevenidas en tiempo real.
Como medida adicional para mitigar la subida de precios energéticos, en el trabajo se insiste en la propuesta de revisar el mecanismo de retribución regulada a la generación renovable para evitar que esta siga acumulando una sustancial sobrerretribución que luego tendrá que devolver a partir de 2023. Con este fin, afirma que podría actualizarse el precio estimado de mercado sobre el que se calcularía la retribución regulada a cuenta a partir de ahora y/o realizar a finales de este ejercicio una reliquidación de la retribución recibida en 2020 y 2021 que tenga en cuenta el precio real de mercado.
Aunque esto exigiría un cambio normativo, permitiría economizar recursos para reducir los cargos en un momento crítico, con un efecto neutro a medio plazo sobre la retribución final de las renovables. Se recomienda también que la CNMC analice con cuidado los efectos procompetitivos de la medida con el fin de justificar o no su mantenimiento en el futuro.
